公益诉讼监督规则(精选5篇)

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公益诉讼监督规则范文第1篇

【关键词】公益诉讼 诉讼规则 权利义务

在诉讼大爆炸时代，公益诉讼“异军突起”，成为衡量一国法治现代化建设的重要指标。党的十八届四中全会明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。甘肃省庆阳市作为改革试点地区，如何积极应对形势，有效开展公益诉讼，成为当前检察工作面临的重要课题。本文借鉴全国典型案例，对检察机关在公益诉讼中所享有的权利及应承担的义务作一探讨。

一、举证责任

一方面，应严格依照现行法律、司法解释的规定分配举证责任，不能因检察机关这一专门法律监督机关作为方，就增加其举证负担；另一方面，民事公益诉讼涉及的案件可能更多地属于适用特殊举证责任规则的案件，如：因环境污染损害公共利益的案件，由加害方就法律规定的免责事由及行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；因缺陷产品损害公共利益的案件，由产品的生产者就法律规定的免责事由承担举证责任。但由于法律、司法解释的滞后性，遇有未规定的情形，审判人员在行使自由裁量权时，应当根据立法意旨与立法原则分配举证责任，而不能笼统地认为“法无明文规定”，一律按照 “谁主张谁举证”的一般原则分配举证责任。

对于行政公益诉讼，修订后《行政诉讼法》规定原告可以提供证据，如提供的证据不成立，不免除行政机关的举证责任。但检察机关在行政公益诉讼中不完全等同于普通行政诉讼的原告，处于公诉人的法律地位，那么对于检察机关应承担怎样的举证责任问题，笔者认为：一是举证责任其实是行政程序证明责任的延续和再现，行政执法中行政机关处于主导地位，实行的是职权调查主义，其在执法过程中搜集的证据是其作出某一行政行为的依据。因此，在诉讼中，行政机关必须提供这些证据来证明其行政行为的合法性。二是举证责任的分配取决于诉讼目的。检察机关提起行政公益诉讼的目的，首先在于保护社会公共利益，这也是最重要的目的，其次是行使法律监督权，通过审查行政行为的合法性，达到监督和制约行政权力的行使，这就要求行政机关须对其行政行为的合法性承担举证责任，不能因检察机关的介入而减轻。当然，检察机关也应承担一定的举证责任，如在诉讼提起时承担推进诉讼的责任以及在诉行政机关不作为案件中，应当提供相对人向行政机关提出的申请或发出检察建议的证据。

二、调查核实权

公益诉讼案件一般涉及面广，社会影响大。如无调查核实权，则不足以支撑上述举证责任的完成。此权限的设置，可以参考美国检察官有权向任何组织和个人发出“民事调查令”，要求其提供一切与案件相关的证据（包括物证、书证和证人证言）的做法。这样，提起公益诉讼的检察机关有权向相关组织、个人发出《民事调查函》。但值得注意的是，民事调查权应严格区别于刑事侦查权，不得采取查封、扣押、冻结、划扣、拘留等刑事手段。检察机关调查取得的证据，也应当在法庭上出示并经双方质证，是否采纳，由法院根据民事诉讼证据规则决定。

三、公益诉讼案件只有本诉，没有反诉

根据诉的理论，只有与案件有直接利害关系的当事人才能作为反诉的被告。检察机关代表社会公益提讼，其本身并非实体权益的主体，而只是程序意义的原告，因此被告不能提起反诉。但这并不意味着因检察机关提起公益诉讼给被告造成的损害无法弥补。笔者认为，被告的权利可以通过申请国家赔偿的方式得到救济。

四、调解与和解

检察机关在公益诉讼中只是代表人而非真正的权利人，因此对检察机关在诉讼中的实体处理权应当有所限制。鉴于调解与和解一般都需要双方当事人各自作出一定的让步，考虑到对公共利益的最大程度的维护，以及避免滋生腐败等问题，因此不宜赋予检察机关进行调解或自行与对方当事人和解的权利。

五、诉讼费用的承担

检察机关作为公益代表人提起民事诉讼，其维护的是国家利益和社会公共利益，应属于“执行公务”的行为，不应缴纳诉讼费用。在检察机关胜诉的情况下，法院可以判决由败诉方承担诉讼费用；在检察机关败诉的情况下，诉讼费用应由国家承担。

六、检察机关对法院判决享有抗诉权

在公益诉讼中，检察机关既可以以诉讼参与人身份出现，也可以以法律监督机关的身份参与。如何处理好这一看似矛盾的关系？笔者认为，检察机关在刑事诉讼程序中的角色与民事公益诉讼中的角色并无差异。刑事诉讼程序无论从法律基础还是司法实践，都已相当成熟，民事公益诉讼程序完全可以借鉴。因此，检察机关不服法院一审裁判的，有权提出抗诉，为上诉抗；认为法院二审生效裁判错误的，有权提出抗诉，为审判监督抗。为了对检察机关公正行使该权力形成制约和监督，有必要建立检察机关内部分工制约机制，如同目前刑事抗诉的制度设计，即上诉抗的案件由公诉部门承办，审监抗的案件由刑事申诉部门承办。

公益诉讼监督规则范文第2篇

关键词：检察机关；支持；

检察机关支持与诉讼制度均可以实现使当事人的诉讼得以完成的目的，这两个制度有着很大的相似性也会有不同，主要体现在以下几点：

一、诉权的保障性

民事诉讼是指根据我国民事诉讼法的规定，人接受人民法院的指定或者当事人的委托，一方当事人并以被人的名义进行民事诉讼行为的活动。［1］诉讼制度的设置，可以使当事人能够在诉讼中寻求权利保护，最终使其合法权益得到充分的保障。而检察机关支持，是检察机关帮助不能独立完成诉讼的当事人完成诉讼，从程序正义角度看，支持制度使当事人的合法权益得到了司法程序的救济、公平享受司法保护。由此可见，诉讼制度和检察机关支持制度二者都为当事人顺利完成诉讼提供了制度保障，都在一定程度上保障了当事人的程序性利益，也均体现了司法救济的最终保障性。

二、诉讼的经济性

在民事诉讼中，一方面要讲诉讼公正，但是另一方面要讲诉讼经济，诉讼经济是指，以最小的司法资源投入，获得最大的诉讼效益或者为了特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法和手段。［2］按照现代社会的法制理念，和谐法制是法制发展的必然要求，这就决定了民事诉讼要在公正的前提下，保证每个诉讼当事人均能够实现平等的司法救济机会，不能因为经济困难或者专业不熟练就得不到平等的对待。同时，法院审判案件时，要节约诉讼成本，不能久拖不决、肆意浪费司法资源。诉讼制度则可以帮助当事人解决不懂专业的问题，能够使法院与人在专业的框架下进行交流，提高了法院的审判效率、节约了司法资源。表面上看，检察机关支持增大了司法成本，但能节省法院与当事人的诉讼成本，又能在不损害公正的前提下提高诉讼效率，实现了经济价值。［3］所以，就诉讼的经济性而言，诉讼制度与检察机关支持制度均实现了诉讼上的经济。

三、实践的营利性

诉讼制度从设置的本意来看，是一个营利性的制度，虽然也存在无偿的情形，但这毕竟是少数情况，在大多数情形下是有常的，这样的制度设计一方面为当事人接受平等的诉讼机会奠定制度基础，另一方面为法律从业者提供物质生存保障。而检察机关支持实施主体是检察机关，目的是帮助当事人完成诉讼，检察机关并非营利性机构，不收取任何费用。因为，一者有偿帮助与理论相背；再者支持针对的对象往往多数是由于经济困难而难以完成诉讼的，所以如果收取费用则会与该制度设置的初衷相背离，使该制度难以进行下去。所以，诉讼制度与检察机关支持制度在营利性上是有巨大区别的。

四、公益的异向性

诉讼制度由于其营利性的前提，也就导致了该制度实际上不具有公益性，纵然部分案件有公益的成分，但这并不能构成该制度的主体部分。检察机关支持，其案件的范围是三类：一是国家利益受损害案件；二是公共利益和集体利益受损害案件；三是弱势群体维权案件。这三类案件的共同特性是具有公益性，因而检察机关支持通过对公共利益受害者个体提供诉讼能力支持，节约了个体诉讼的成本，强化了受害者个人的诉讼地位，增加了公共利益受害者个体维权的动力及维权成功的可能性，从而间接实现公共利益的司法保护。为此，我们有理由认为，在我国当前公益诉讼于法无据的情况下，支持立法对于公共利益保护具有不可或缺的意义。［4］因此，从公益性上看，诉讼制度与检察机关支持制度是有所区别的。

五、身份的独立性

按照诉讼制度，诉讼人接受当事人的委托以当事人的名义参加诉讼，参与法庭审理和法庭辩论，其身份是独立的，不仅具有独立的法律地位，而且还可以在当事人不出席法庭审理的情况下独立参与诉讼。就检察机关支持而言，其本质是帮助当事人完成诉讼，因而其表现形式也必须体现为帮助，这就决定了法院只能以帮助人的身份参与诉讼，配合被支持的当事人完成诉讼，而不具备独立的诉讼法律地位，在被支持的当事人不参加诉讼的情况下，检察机关则无法进行帮助，也就无法参与诉讼。显然，从身份是否具有独立性上来看，诉讼制度中的人具备独立的身份，可以在当事人授权的情况下独自参与诉讼；而检察机关支持中，检察机关不具备独立的法律身份，不能与当事人形成委托关系，也不能在当事人不出席法庭审理的情况下独自参与法庭审理。因而，从身份的独立性上看，诉讼制度与检察机关支持制度是不同的。

六、发言的意志性

根据诉讼制度的要求，诉讼人接受当事人的委托出席法庭审理，参与法庭辩论，人不仅可以独立发言，而且还可以在特别授权的情况下承认对方的诉讼请求或放弃自己的诉讼请求。诉讼中，诉讼人可以独立表达自我意志，但一切以维护被人的利益为准。而在检察机关支持的程序中，检察机关可以参与法庭审理，也可以参加法庭辩论，但是在法庭辩论时，检察机关不具备独立的表达自我意志的诉讼权利，只能配合当事人进行诉讼，做补充性发言。因此，发言是否具备独立的意志性这方面，诉讼人制度与检察机关支持制度是有区别的。

七、程序的监督性

诉讼制度在诉讼法中是有自己的诉讼规则，即以被人的名义进行民事诉讼行为，其法律后果由被人承担。这一规则是在法庭审理的过程中得以实现的，诉讼人对诉讼程序只有遵守的义务，对法院的审判程序不具有监督的权利，因为诉讼人本身不具备对审判程序的监督权。就检察机关的性质而言，检察机关具备监督职能与保护职能的双重属性，检察机关支持的过程中是实施保护职能还是实施双重职能虽然在理论上有不同看法，但是如果在诉讼程序中，检察机关对法院的审判错误置若罔闻、不理不采，等到法院判决后再行抗诉，这显然是南辕北辙的做法，既浪费司法资源又没有效率。因而，检察机关在支持的诉讼中适时监督法院的审判是必要的，只是监督的方式应当采取柔性监督的方式。因此，就是否具备监督性来看，诉讼制度不具备对诉讼的监督意义，而检察机关支持中检察机关则具备适当的监督权。（首都经济贸易大学；北京；100070）

参考文献：

［1］ 张丽红：《试论我国民事诉讼制度的完善》，载《内蒙古民族大学学报（社会科学版）》，2007年2月。

［2］ 刘妍：《检察机关支持的价值分析》，载《法制与社会》，2011年3月（上）。

公益诉讼监督规则范文第3篇

[论文关键词]民事诉讼 民事起诉 检察机关

一、检察机关代表国家提起民事诉讼的法理依据

首先，检察机关本身就是国家利益和社会公共利益的代言人。17 世纪路易十四时法国将国王的律师和人定名为总检察官，这就是西方检察制度的最早形式。从产生到现在，大多数国家在设置检察机关时都始终将其定位于公共利益代言人。其次，检察机关的权威性说明它适合提起某类民事诉讼，如公益诉讼。作为弱势群体的受害者和拥有强大经济、政治实力作后盾的企业、政府之间进行的是“不对称”的诉讼，受害方常因承受压力过大被迫放弃诉讼。而凭借自身的司法资源，检察机关完全有能力在公益诉讼中单独启动诉讼程序，使侵害者最终得到应有的制裁。再次，检察机关具有“超脱性”。在诉讼中，检察机关与案件无直接利害关系，这更能保证其以超脱的姿态着眼于维护公益权利，而不至于沦为专为受害方牟利的“人”，不至于因追求个人的利益而与侵害方同流合污。最后，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，检察机关人员熟悉法律，能有效地运用法律手段维护应当被法律保护的利益。

我国《宪法》第129条规定：检察机关是我国法律监督机关，《民事诉讼法》第14条规定：检察机关有权对民事审判活动实行监督，第15条规定：机关、社会团体、企业事业单位对损害 国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。《刑事诉讼法》第99 条第2款规定：如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事起诉。此外，《民事诉讼法》第208条规定了检察机关的抗诉权。从我国的法律规定可以得出结论：检察机关是国家法律监督机关；检察机关可以监督民事审判活动；检察机关对损害国家、集体或者个人民事权益的行为可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉；在刑事诉讼中，对损害国家、集体利益的行为可以提起刑事附带民事起诉。检察机关对事实认定错误、法律适用错误的生效民事、行政判决可以提出抗诉。检察机关作为提起民事起诉的法律主体，既能最大限度地维护国家社会公益、维护法律秩序，又符合民事诉讼法的发展要求，无疑是提起民事诉讼的最佳法律主体。

二、国外检察机关提起民事起诉制度的立法例

检察机关提起民事起诉这一制度，最早始于大陆法系的法国。18 世纪大革命后，法国就规定了检察机关参与民事起诉制度。1806年法国《法国民事起诉法》赋予检察机关在公法秩序受到损害时，有权为维护公法秩序而提起民事起诉（法国现行《民事起诉法》第423条规定，除法律有特别规定之情形外，在实施妨害公共之诉时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼），检察机关由此介入经济争议的审理过程，随后资本主义国家纷纷效仿，无论是大陆法系还是英美法系，检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保护公益为依据，对民事争执和经济纠纷进行干预。大陆法系和英美法系的国家都陆续规定了检察机关可以作为国家的代表，提起公益诉讼。1877年和1976年的德国民事起诉法规定，检察官对于婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等都可以提起诉讼，或者参加诉讼，可以独立地提出申诉并提起上诉。在英国，检察长在民事起诉中代表政府起诉或应诉，私人或私人组织只有在取得检察长同意后才可就限制干扰公共权利，迫使被告遵守公共义务的情况提起诉讼。如今，检察机关以公益代表的身份参加民事行政诉讼履行职能已为越来越多的国家法律制度所采纳。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公职选举法》、《民事起诉法》、《破产法》、《非讼案件程序法》等法律中规定了检察官提起民事起诉的制度。新加坡国家检察署于1997年成立民事行政检察处，专司民事行政公益诉讼的提起职能。此外，社会主义国家也先后规定了该项制度。前苏联是率先实行检察机关提起民事起诉制度的社会主义国家。继前苏联之后，保加利亚、波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利等东欧国家民事起诉法典，对检察机关提起民事起诉，均做了明确的规定。越南检察机关设有民事监督局，负责对民事审判、行政审判等诉讼活动的监督，检察机关可以作为民事、行政原告起诉。

这些国家的立法和司法实践表明，检察机关提起民事起诉是切实可行的，且已成为世界立法的潮流和趋势。虽然这两大法系在检察机关参与民事起诉的方式、作用、地位有不同之处，但在具体的法律规定中有三个相同点：一是检察机关参与民事起诉的方式主要有直接提起诉讼和参与诉讼两种方式；二是对检察机关参与民事起诉的范围，除前苏联规定的更为广泛外，大多数国家都限制在涉及国家利益、社会公共利益和公民重大权益且可能影响公益的案件；三是关于检察机关在民事起诉中的地位，一般规定检察长可以成为诉讼当事人或诉讼参与人，并几乎享有当事人和诉讼参与人一样的权利，但不承担任何实体后果。

三、检察机关提起民事诉讼应注意的问题

（一）不得违反正当程序的基本规则

按照程序公正的最低限度要求，法官在审判中不得存有任何偏私，而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性抱有任何合理的怀疑；法官必须给予所有与案件结局有着直接利害关系的人有充分陈述意见的机会，并且对各方的意见和证据平等对待，否则他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法体制下，由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中，其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保；其特殊的地位和诉讼权利（权力）也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。因此检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼，不得违反正当程序的基本规则，避免对公众严格依法办事的法律意识产生消极影响。

（二）应当遵循以下原则

第一，意思自治原则。检察机关的起诉权毕竟不同于公民、法人的起诉权。不可能也没必要所有的公益诉讼案件都由检察机关来提起。检察机关提起民事诉讼，必须坚持以“公益”为中心，严格限制其案件范围，避免其不尊重当事人的意思自治或将自己的意志强加于当事人，而包办当事人的一切事情。第二，最后与最佳救济原则。对于危害国家、社会公益的民事违法案件不是一律要引入检察机关民事起诉手段，而是原则上由政府主管部门主动处置为好。只有在政府监管不力或存在救济障碍的情况下，检察机关才介入。第三，刑事附带优先原则。尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向，并在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。

四、我国检察机关民事起诉制度之构建

检察机关在国家机关中的法律监督地位，决定了其是代表国家利益和社会公共利益最合适的诉讼主体，由检察机关参与和提起民事公益诉讼，能够弥补我国现行诉讼制度中的不足。然而，构建我国的检察机关民事起诉制度，无论在法律理念还是在法律制度方面都面临一些困难。因此，当务之急是要根据我国的实际情况规定检察机关提起公益诉讼的具体操作程序。

（一）管辖范围

检察机关提起民事诉讼的范围应当有一定的限制，它应当区分主次、轻重，只对那些涉及国家利益、社会公共利益或公民重大权益而影响较大的案件提起民事诉讼。主要有以下几类：第一，侵犯国有、集体所有的资产，造成国有、集体资产流失严重的案件；第二，破坏自然资源，造成环境污染的案件；第三，严重扰乱市场经济秩序，妨害国家宏观经济管理，侵害社会公共利益的案件；第四，严重侵犯弱势群体如妇女、老人和未成年人合法权益的案件等。

（二）案件来源

1.群众举报；2.检察机关也可以自己发现线索，如与本院未检、批捕、反渎等部门建立联系，及时提供此类案件线索。

（三）检察机关提起民事起诉的法律地位

检察机关是代表国家行使诉权，是公权力的行使者，在刑事诉讼中是刑事公诉人，在民事诉讼中就应是民事公诉人。检察机关在诉讼中享有类似于刑事公诉人的权利和义务，如陈述权、答辩权、向被告发问权、辩论权、最后陈述权，承担举证等义务。这样可以便于检察权的统一行使，避免出现诉讼程序混乱的问题，如对方提起反诉、诉讼费用的缴纳等。特别需要说明的是，检察机关提起民事起诉权，与民事诉讼法规定的对法院民事审判活动进行监督的监督权，必须分开。对于检察机关提起公诉的民事案件，在法定期间内，被告人不服一审裁判的，可以提出上诉；提起公诉的检察机关如果不服，也可以向上级法院提起抗诉。这是上诉审的抗诉，与现行检察监督的抗诉不同。此外，当事人对检察机关提起的民事公诉的生效裁判有现行《民事诉讼法》第179条规定情形的，仍然可以向人民法院申诉请求再审。检察机关的民事检察监督部门发现法院生效裁判有现行《民事诉讼法》第185条规定情形的，也应当依法按照检察监督程序提出抗诉。

公益诉讼监督规则范文第4篇

【关键词】检察机关;公共利益;公益诉讼;立法

【正文】

在实践中,检察机关为保护公共利益提起民事诉讼具有必要性和现实性,民事诉讼立法确立公益诉讼的紧迫性也越来越受到社会广泛的关注,但也存在着一些困惑和争论,这里就对此加以探讨。

一、公共利益的界定

只有公共利益受到侵犯,才有检察机关代表社会提起公益诉讼的必要性。公共利益不仅具有公共性、整体性,还具有不确定性,难以给出一个范围明确的界定。耶林说“公共利益,是一种谁都能感受得到,谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益……即一种能够保证和维持个人所关注的交易的安定秩序的利益”。[1]如此宽泛的界限,当然不能令人满意。有人定义公共利益为多数人的利益,这更不符合现代公益保护的宗旨。因为在现代国家的司法实践中,有许多案例却是为保护极少数人的利益,如美国把保护少数族裔或少数人宗教信仰的案件看做是公共利益。

同时,公共利益并不是凌驾于个人利益之上的利益,因个人利益和公共利益同等重要。之所以要保护公共利益,原因就是公共利益与个人利益相比,更容易被忽视。个人都知道在自己的权利受侵害的时候,提起诉讼请求司法保护,但是,公共利益却很可能出现受害者不知道权利受到了侵害、受害范围不明确而无人起诉的情况,这就决定了它比起私人利益更需要在制度上为公共利益设置司法保护。

还有人认为,案件是否是公共利益案件,应看起诉人主观上的倾向。如果提起诉讼是为自己的利益,就不是公益。如王海打假,知假买假的行为,主观是为了自己,所以他的诉讼就不是保护公共利益的诉讼。相反,客观说则认为,应当从诉讼的客观效果上看是否保护了公共利益。

虽然公共利益具有不确定性,但是可以肯定,它是一种集合性的利益,该利益在现在或将来可能对每个人的生活或交易安全都产生影响,一般要根据当前社会人们的理解能力来判断,并且要有前瞻性。比如重庆“钉子户”事件,很多人认为“钉子户”拒绝拆迁损害了公共利益;但是,从另一角度看,强迫“钉子户”拆迁更可能损害了每个人对于不动产享有的利益,潜在的损害了所有不动产权人的利益。在一定意义上,保护“钉子户”的利益其实就是潜在的维护社会公益。舆论和法学界一边倒地认为“钉子户”的行为损害了公共利益,这本身就是容易导致以公共利益来反对一种未来也可能成立的一种新的公共利益。

公共利益往往通过新的案件表现出新的类型,需要由司法机关根据司法经验以及社会长远发展需要灵活决断;它需要立足于现实,更需要放眼于未来。立法可以采取列举式和概括性相结合的方式来界定什么是公共利益,并给司法以自由裁量权。

二、为什么要赋予检察机关提起公益诉讼的职能

公益诉讼的提起者可以是检察机关,但是不限于检察机关。政府、有关社会团体甚至个人也应当有提起一定范围的公益诉讼的资格。原则上说,对于环境污染事件,任何组织或个人都应当有权提起公益诉讼。但是,对于其他事件,主要应考虑赋予检察机关提起公益诉讼的合法主体资格。理由有三:

一是构建和谐社会的需要。和谐社会不仅要关注个体预期利益的满足,也要关注合理的利益预期和利益的衡平;既要通过法律保障个人利益,也要兼顾公共利益。我们要建设社会主义和谐社会,必须建立能够为达成这个目标服务的法律制度,关注社会公平,必须通过法律展现出对所有人的平等关怀,关注困难群体的权利救济问题。而公益诉讼就是达成这一目标不可或缺的手段。

中国已经进行近30年的经济改革,改革的思路是以效率为先,鼓励个人和企业组织进行经济创新,并通过大量的立法来保障市场主体的经济利益,却忽视了对社会公正的关注。由于企业和个人并不承担社会责任,法律也不能随意强制企业承担社会责任,所以,大量的社会矛盾出现了,特别是贫富两极分化严重,社会存在不满情绪,亟待需要保障社会公平的司法制度来平息。由于利益受到侵害的弱者往往不能有效地保护自己的权利,而法院实行“不告不理”的原则,不可能主动去解决社会纠纷,这就要求有代表社会公益的机关或个人主动提起诉讼。人民检察院是宪法所确立的国家法律的监督机关,当然可以代表国家提起民事公益诉讼,给予弱者或其他特殊利益群体以法律救济。

二是检察机关监督法律实施的职能决定了提起民事公益诉讼的必要性。国家承担着保护社会公益的职能,要监管市场和保卫社会,许多涉及公益的立法都规定了保护弱者或弱者群体的内容,如妇女权益保障、青少年儿童权益保障、消费者权益保障、环境保护,等等。但是立法者常常没有规定法律救济措施,特别是没有规定有关受害者在没有起诉的情况下,这些关系到社会利益的强制性法律如何得到恢复和矫正。国家检察机关有保障国家法律实施的责任,有权以国家的名义对社会上的不当行为进行矫正,应具有诉讼主体资格。

三是有国外法律可以借鉴。检察机关提起公益诉讼是两大法系国家的普遍做法。法国新民事诉讼法规定,检察院代表社会,可以作为主当事人进行诉讼,或者作为从当事人参加诉讼。在有妨害公共秩序的行为发生时,检察院为维护公共秩序,进行诉讼。德国和日本的民事诉讼法也都赋予检察机关依职权提起公益诉讼的权力。意大利的检察机关则可以根据需要提起任何类型的公益诉讼。

在美国,检察官有权对涉及政府利益或公共利益的案件,提起并参加诉讼。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》第17条明确规定,“在制定法另有规定的情况下,对于保护他人利益的案件,可以以美国政府的名义提起诉讼。”

当然,西方国家是按照三权分立来定位检察机关的性质,它实质上都是作为政府组成部门(行政机关)的一部分。而我国检察机关是专门的法律监督机关。有人认为我国检察机关不能兼有作为原告提起公益诉讼和国家法律监督双重角色于一身,但是,按照逻辑,我国的检察机关行使监督性的司法权,应当比西方国家的检察机关更有权提起公益诉讼。检察机关提起公益诉讼正是其行使法律监督权的表现。公益诉讼中的检察机关是被法律授权提起所有类型的公益诉讼,其范围几乎可以涉及到社会生活的各个方面,这就是其法律监督权最好的体现。

笔者主张社会团体或个人提起公益诉讼的范围应当限于环境保护等诉讼,主要目的是为保护法律的安定性,防止以随意提起诉讼的方式干扰他人的生活。

三、检察机关提起公益诉讼的具体问题

检察机关提起公益诉讼,将会遇到制度上的一些问题,这里择其要而分析,并提出可行的解决方案。

(一)检察机关与真正的利害关系人之间的关系

尽管传统理论要求原告应当是有关争议的直接利害关系人,但是,我们可以扩张当事人适格的范围,通过修改或完善法律赋予检察机关、公益团体或任何个人提起民事公益诉讼(如环保诉讼)的主体资格。公益诉讼涉及到的利益主体不确定,而且往往是个体受到的侵害较小,人数众多;即使是个体的利益受到侵犯,检察机关也应当有权判断该利益是否潜在的具有公益属性而提起诉讼。但是,如果检察机关提起公益诉讼后,如果真正的利益关系人也申请进入诉讼或提起了独立的诉讼,如何处理呢?从目前世界各国有关立法规定来看,检察机关提起公益诉讼的方式基本上有三种:

第一,单独提起,即检察机关、社会组织及公民个人以原告身份提起民事诉讼。法国、日本的民事诉讼法和美国《谢尔曼法》和《克莱顿法》都有此规定。

第二,参与提起。即检察机关、社会组织及公民个人作为从当事人支持原告人提起诉讼。如法国法规定“:检察院在对其通报的案件中的法律适用问题提出意见,参加诉讼时,为从当事人。”[2]法国法院审理亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更的案件以及个人破产等案件,还应当通报检察院。《日本人事诉讼程序法》第5条则规定:“检察官应列席婚姻案件的辩论并发表意见。检察官可列席受命法官或者受托法官的审问并发表意见。”

第三,共同提起。所谓共同提起是指检察机关、社会组织及公民个人与其他当事人以共同原告的身份共同提起诉讼。例如,《法国民法典》第191条规定:“结婚未在主管官员前公开举行的,夫妻本人、父母、直系尊血亲和一切对此有现实与受利益的人以及检察院均得提起上诉。”借鉴他国立法,我国检察机关在真正的权利人加入诉讼后,可以选择作为共同原告或作为辅助人继续进行诉讼。

(二)检察机关可否作被告

检察机关在提起公益诉讼后,如出现以下任何一种情况,则可能成为被告或相当于被告的地位:一是被告提起了反诉;二是一审裁判后,被告不服,提起了上诉,检察机关成为被上诉人。这两种情况都会出现检察机关的法律监督地位是否会削弱的问题。笔者认为,检察机关提起公益诉讼的行为,成为民事公诉人,就是国家干预的体现,是检察监督的一种表现形式。所以,不应当禁止被告反诉或上诉。

(三)检察机关提起的诉讼应当限于不作为之诉检察机关是国家的法律监督机关,除对国家利益如国有资产流失案件可以提出赔偿请求外,对其他涉及个人或多数人受害的案件,即使赋予其赔偿请求权,在获得胜诉判决后,分配赔偿额是一个十分复杂的问题,要花费大量的人力来处理。检察机关提起公益诉讼的目的是为了保护受害人的利益,不应当陷于可能导致纷争的分配胜诉金额的矛盾之中。所以,检察机关对涉及公共利益的案件一般只能提起不作为之诉(停止侵害的诉讼禁令)。胜诉后,直接利益关系人可以以检察机关胜诉判决为依据,再提起损害赔偿的给付之诉。这样,消除了利害关系人提起诉讼的心理负担,增加了其通过诉讼获得赔偿的信心。

四、公益诉讼的立法体例

建立公益诉讼制度已成为我国法学界的共识,但就公益诉讼的立法体例有分歧。主要有以下几种观点:

第一种观点主张制定单独的公益诉讼法,使一切组织和个人都可以根据法律、法规的授权,对侵犯国家及社会公益的违法行为有权向人民法院提起诉讼,由人民法院通过审判程序对违法者给予必要的法律制裁。

公益诉讼监督规则范文第5篇

[论文关键词]行政诉讼；检察监督；完善

一、行政诉讼检察监督概念及特征

（一）行政诉讼检察监督的概念理解

行政诉讼检察监督是指检察机关根据《行政诉讼法》的规定对行政诉讼活动的监督活动的总称。《行政诉讼法》第十条规定了检察机关具有监督行政诉讼活动的法定职权。行政诉讼检察监督既是一种具体的职权又是一种制度，从职权来看是检察机关履行检察监督权的重要内容和体现，是检察监督职权的重要组成内容。从制度来看，行政诉讼法中对检察监督权进行了规定，是从法律角度将诉讼制度与检察制度联系起来，体现了两种制度之间关联和制约性。

（二）行政诉讼检察监督的特征

行政诉讼检察监督是一种法定的监督制度，通过在法律中明文规定了检察机关的监督权限，具有独有的特征。

第一，行政诉讼检察监督是一种事后监督，根据《行政诉讼法》第六十四条的规定，检察机关可以通过监督程序对已生效的判决和裁定抗诉。实际上是在法院完成诉讼过程后行使的监督权，实际上是一种事后监督方式。

第二，监督对象的广泛性，行政诉讼法规定检察机关对行政诉讼活动进行监督，行政诉讼检察监督的对象，不仅包括人民法院的审判活动，还应包括当事人及其他诉讼参与人的诉讼活动，并涵盖对关系公益的行政机关的行政管理活动的监督，所以检察机关的监督对象涉及到全部行政诉讼活动的参加人。

第三，监督权的单一性。检察机关对行政诉讼活动的法律监督，集中体现在对生效裁判的抗诉权的行使。就一项国家权力在某一社会领域的渗透而言，检察机关对行政诉讼的监督权主要集中在抗诉权上，显得较为单一。

二、我国现行行政诉讼检察监督制度存在的问题

从我国行政诉讼检察监督制度建立以来，检察机关按照法律规定严格履行法定监督职责，在一定程度上促进了行政诉讼活动的规范和合法性发展，在一定程度上促进了我国司法公正，但是现行的监督制度仍然存在较多的问题，具体体现在以下几个方面：

（一）法律规定过于笼统

现行的行政诉讼检察监督权主要规定在《行政诉讼法》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中，行政诉讼法中只规定了检察机关对行政诉讼的全过程进行监督，并规定了检察机关通过抗诉的方式监督人民法院的裁决和裁定，规则中对检察机关监督案件来源、可以受理案件的范围和检察建议等内容做出了规定。但是这些内容都较笼统，对于检察机关抗诉的内容、抗诉可以监督的范围、检察建议的接受与处理等内容都未做具体的规定，使得检察监督的实际操作难度增加，不利于检察监督权的实现。

（二）监督程序规定的不够具体

1.现行的制度中对于检察机关自行启动监督程序的规定不具体，检察机关只能依当事人的申请或是自行发现问题后才可以启动监督程序，那么检察机关通过何种途径来发现行政诉讼中的问题没有明确规定，检察机关是否可以通过要求旁听、由人民法院向检察机关报告每一个案件的办理情况等来发现行政诉讼中的问题等没有具体的规定，实际上使得检察机关自行发现问题这一条件形同虚设。

2.对检察监督落实程序规定不具体，检察机关通过抗诉程序对行政诉讼进行监督，可能会造成再审或是通过检察建议的方式促使人民法院正确履行职责，但对于人民法院在接到检察机关的建议后应当如何落实和处理没有具体的规定，对于检察建议的落实时间和责任都没有具体的规定。

3.现行的程序中对抗诉案件的审理期限规定的时间过长。根据现行法律的规定，审判监督程序适用的审理期限要根据监督案件所处的程序瘊定，如果适用一审程序审理的，应当参照一审案件的审限审理，按照二审程序审理的案件，就应当适用二审的审限审理。这种规定考虑到检察机关办案的复杂性和程序性，但是却忽视了当事人的权利救济期限，大大增加了当事人维权的时间，不利于审判监督作用的发挥。

（三）现行的监督范围狭隘，监督方式单一

从《行政诉讼法》的总则规定中可以看出法律规定的初衷是授予检察机关全面监督行政诉讼的职责，但从分责的规定来看实际上限定了检察机关的监督范围，把检察机关的监督限定为对生效判决和裁定的抗诉，使得现行的监督范围和监督方式都受到了限制，不利于检察监督作用的发挥。

1.检察机关不能在法院做出的裁定判决文书生效前对行政诉讼过程监督，即使是当事人在行政诉讼过程中，认为诉讼过程有问题或是人民法院在审判过程中存在违法的行为，也不能在当时向检察机关提出。需要等法院做出生效判决后在启动审判监督程序过程中再向检察机关提起相应的问题。可以看到，这种方式不仅不利于检察机关掌握及时的证据，而且给当事人权利的保护也存在滞后性，不利于检察监督工作的开展。

2.检察机关监督行政诉讼的权限被严格的限制，不利于检察监督工作的开展。按照现行审判监督程序的规定，行使抗诉权的机关只能由上级检察机关行使，人民法院的同级检察机关只能向上级检察机关提请抗诉权，也就是说即使是启动了审判监督程序，具体监督的主体也不是与人民法院有着密切联系的同级检察机关，这种权限的限制使得同级检察机关实际失去了监督同级人民法院的作用，不利于了解案情、有效监督。同级检察机关要对人民法院的行政诉讼行为监督，只能启动再审程序，这种程序是对同级检察机关监督权的保护，但是由于再审程序主体仍是人民法院，监督力度有限，且审判案件的周期长，很难发挥监督作用。

3.检察机关监督行政诉讼的抗诉方式不利于检察监督行政诉讼中的各项问题，抗诉是针对已经生效的判决或裁定实施的监督行为，那么对于行政诉讼中的程序问题是否可以通过这种方式进行监督并没有规定，实际中也不利于检察机关根据生效的判决或裁定去推测程序的问题，另外如果法院在受理过程中就存在问题，检察机关是否可以通过抗诉的方式进行监督也有没明确说明，实际中也未得到具体的运用。

三、完善行政诉讼检察监督的对策

我国行政诉讼检察监督机制通过赋予检察机关审判监督的权力在一定程度上促进了行政诉讼活动的公平公正推进，有利于行政诉讼程序的公正、公平建设，但同时也可以看到现行的行政诉讼检察监督制度中存在较多的问题，要进一步促进我国行政诉讼检察监督制度的发展，需要从以下几个方面加以改进。

（一）建立行政诉讼检察参与制度

行政诉讼过程中决定行政诉讼判决裁定公正的基础和核心，要切实达到监督法院生效判决和裁定的目标，根本在于对行政诉讼的过程进行监督。现行的检察机关“事后监督”方式不利于检察机关对行政诉讼活动的监督，而检察机关参与行政诉讼全过程，既可以全程全面地监督行政诉讼过程，又有利于节约检察监督的资源，检察机关在诉讼过程中对人民法院的不当或是违法行为都可以及时提出建议，这种方式比抗诉方式更利于保障司法公正和司法资源的节约。但是在此项制度形成时也应考虑司法独立问题，要注意几个方面的问题。

一是检察机关参加行政诉讼的条件和时间，要根据利害关系人的请求，由利害关系人向检察机关申请，检察机关认为有必要时可以在行政诉讼的任何阶段参与到诉讼中来；

二是检察机关参与行政诉讼过程的案件范围应有一个基本的限定，主要应包括涉及公众利益或国家利益的行政诉讼案件、在本辖区内影响较大关注度较高的案件、与公众的生产生活密切相关的案件、案件影响人数超过50人以上的行政诉讼案件；

三是检察机关参与行政诉讼的身份应确定为审判监督者，而不是行政诉讼的参与人，其有着其独有的特定地位；

四是检察机关参与行政诉讼的权利应当包括：对审判过程中程序不当问题提出意见并要求法院当场改正、对行政诉讼中法院在事实认定或是法律适用等方面的问题提出意见，并可提出检察机关的具体建议，供法院讨论参考；

五是检察机关的法律地位，检察机关参与行政诉讼过程中提出的意见和建议与根据审判监督程序提出的抗诉建议有着同等的法律效力。

（二）完善现行的审判监督制度

现行制度中规定的审判监督程序，赋予检察机关行政诉讼抗诉权，起到了一定的监督效果，在一定程度上促进了行政诉讼的公正性，但由于现行制度的规定不够具体完善也产生了相应的问题，要通过审判监督制度的进一步完善来促进检察监督作用的发挥。

一是要对审判监督的审级做进一步的分工，通过对上级检察机关的抗诉案和同级检察机关的抗诉案类型的划分来达到有效监督和节约资源的作用，一般影响不大的案件应当赋予同级检察机关监督的权力，这样既可以更好地了解情况，提升监督效果，又可以节约检察资源。

二是要赋予检察机关必要的调查权，现行的制度中只规定了检察机关应有的权力，但是对于检察机关实施审判监督的具体权限没有做相应的规定，笔者认为要达到有效的监督作用，需要对检察机关的权利进一步明确，要赋予检察机关向法院调取、查阅原审卷宗的权利，并允许检察机关向当事人了解具体情况的权利，这样才能让检察机关全面了解案件情况，保障检察监督权不被滥用。

（三）以检察机关提起公益诉讼为切入点，强化行政诉讼检察监督作用

检察机关提起公益诉讼，是指涉及到公众利益的案件，可以由检察机关为诉讼的申请人，向人民法院提起行政诉讼。现行美、日、德等国都有相关的规定，赋予检察机关提起公益诉讼的权利，这种形式提起公益诉讼，看似由检察机关承担起一定的公益责任，实际也是检察机关监督司法的一种重要方式，是发挥检察监督作用，促进社会公平和公正的本质体现。

一是检察机关公益诉讼权的行使，可以将一些没有具体受害主体的案件提起行政诉讼，例如行政机关规划一些排污水、废气的企业座落于城市中心或是离城市中心很近的地方，实际上造成了社会环境的污染，但是由于没有具体的受害人或是公众也不会利用专业的检测技术去确定具体的伤害和损害，而检察机关通过起诉权的行使，可以通过司法形式解决社会问题，在一定程度上体现了检察机关对行政行为的监督，通过向人民法院提起诉讼，是司法监督机关提起的行政诉讼，这本身就是对行政诉讼的一种威慑。

二是检察机关公益诉讼权的行使，一些地方政府的行政诉讼涉及到地方政府或是职能部门的管理问题，地方人民法院存在“地方保护”意识而不受理一些行政诉讼案件，检察机关提起行政诉讼，可以监督人民法院行政诉讼权的行使。